В декабре прошлого года в Государственную думу был внесен законопроект о местном самоуправлении (МСУ) в системе публичной власти. Его создатели предложили упразднить местное самоуправление в городских и сельских поселениях, и перейти к так называемой одноуровневой системе. Кроме того, законопроект расширяет полномочия органов государственной власти и фактически создает дополнительные рычаги воздействия на глав муниципалитетов. Эти и ряд других положений подтолкнули некоторых экспертов к выводу о том, что местное самоуправление стремительно теряет свою независимость, что в конечном итоге может привести к его исчезновению. Своим мнением о том, как законопроект может "приземлиться" в Хабаровском крае и стоит ли уже сейчас заказывать панихиду по местному самоуправлению в России, с корр. ИА AmurMedia поделилась доцент кафедры государственного и муниципального управления и служебного права Дальневосточного института управления филиала РАНХиГС, кандидат исторических наук Лариса Самандина.
— Одной из самых заметных новелл законопроекта стал переход к одноуровневой системе МСУ, когда местное самоуправление осуществляется только в городских и муниципальных округах. Будет ли такая модель эффективна на Дальнем Востоке, учитывая обширность территорий и довольно низкую плотность населения?
— На самом деле одноуровневую систему территориальной организации местного самоуправления нельзя назвать новеллой. Например, в Сахалинской области на сегодняшний день только 18 городских округов и больше ничего — ни муниципальных районов, ни городских или сельских поселений. Аналогичная ситуация, если мы говорим о субъектах РФ в составе ДФО, наблюдается и в Магаданской области, где единственным видом муниципальных образований также являются городские округа. То есть сегодня на Дальнем Востоке есть субъекты, которые уже применяют на практике одноуровневую модель.
— Тогда внедрение одноуровневой системы в Хабаровском крае приведет скорее к положительным или отрицательным последствиям?
— Однозначно ответ на этот вопрос дать очень сложно, потому что рассматривать его мы должны с разных позиций. Принятие закона для органов государственной власти субъектов РФ обернется скорее всего положительными последствиями. Повышается управляемость, работать с муниципальными образованиями станет легче. Думаю, что органы государственной власти, как показывает их реакция на законопроект, при наличии некоторых замечаний все-таки в целом концепцию поддерживают.
Что касается муниципалитетов, то ситуация здесь куда сложнее. Может быть, изменения в целом не сильно будут беспокоить муниципальные образования с населением 100-500 человек и высоко дотационные муниципальные образования. Но иную позицию могут занять муниципалитеты, имеющие приличное социально-экономическое положение.
— С чем это может быть связано?
— Законопроект предусматривает три способа создания муниципальных округов: изменение вида муниципального образования, разделение и объединение. В конечном итоге, как мне кажется, основная цель реформы территориальной организации МСУ заключается в том, чтобы выровнять ситуацию с показателями качества жизни по стране, путем объединения муниципальных образований с разной степенью бюджетной обеспеченности и развития инфраструктуры. Очень хочется в это верить, но мы помним, что благими намерениями вымощена дорога в ад. Будем надеяться, что не в случае рассматриваемого законопроекта.
Но думаю, что так называемые "сильные муниципалитеты" переход в состав муниципального округа, где будут перераспределяться их ресурсы в пользу дотационных территорий, не совсем устроит.
Есть интересный нюанс: согласно законопроекту, образование муниципального округа происходит только при наличии согласия населения, выраженного представительными органами абсолютно всех муниципалитетов, находящихся на этой территории. Проблема в том, что в положениях законопроекта не предусмотрен механизм преодоления несогласия населения.
— То есть от населения стоит все-таки ожидать негативной реакции?
— Не повсеместно, но как показывает практика создания муниципальных округов в других субъектах РФ, возможно все. Сегодня в муниципальных районах Хабаровского края, особенно северных, существуют определенные проблемы, связанные с предоставлением жизненно-важных услуг населению. Представьте что будет, если в отдаленных северных районах уберут городские и сельские поселения. На мой взгляд, это существенно ухудшит ситуацию, связанную с удовлетворением потребностей местных жителей в условиях низкой плотности населения и отсутствия нормальной транспортной инфраструктуры. Не случайно комитет Госдумы РФ по региональной политике и местному самоуправлению в своем заключении на рассматриваемый законопроект предлагает оставить смешанную территориальную организацию и ее регулирование на уровне субъекта РФ. Иными словами, право определять территориальную модель местного самоуправления предлагают оставить за органами государственной власти субъектов РФ. Я поддерживаю именно эту позицию.
С другой стороны, мы не можем не учитывать роль главы муниципального образования и органов местного самоуправления. Грамотные управленцы, наоборот, в случае создания муниципальных округов могут изменить ситуацию к лучшему. Вообще эффективность одноуровневой системы местного самоуправления во многом зависит от того, каким образом ее будут реализовывать на практике, как выстроят взаимодействие с органами государственной власти всех уровней.
— К слову о роли глав. В случае принятия законопроекта в его текущем виде наверняка встанет вопрос о высвобождении кадров, занятых сегодня в местном самоуправлении…
— Действительно, это серьезная проблема. Высвободится буквально огромная армия глав и муниципальных служащих. Депутаты в большинстве своем исполняют обязанности на не освобожденной основе, поэтому для них эта проблема не так актуальна. А что будет с главами муниципалитетов?
В проекте закона появилось понятие территориальных и функциональных органов местной администрации, часть наиболее эффективных глав поселений может претендовать на замещение должностей их руководителей. Но вряд ли рабочих мест хватит абсолютно на всех — в Хабаровском крае 22 городских поселения и 191 сельское поселение. В рамках переходного периода необходимо найти пути решения проблемы с трудоустройством глав поселений и изменением территориальной организации.
— Законопроект создает дополнительные рычаги воздействия губернатора на местное самоуправление. Как это может отразиться на деятельности органов МСУ?
— Законопроект о местном самоуправлении наделяет двойным статусом глав муниципальных образований — они замещают муниципальную должность и государственную должность субъекта РФ. Зачем это сделали? Дело в том, что органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия, а органы государственной власти осуществляют контроль за их реализацией. Представьте, что субъект РФ передает муниципалитету полномочия, средства на их реализацию, а органы местного самоуправления плохо справляются с поставленными задачами. На это однозначно нужно реагировать. Отсюда появляется вполне понятная (но в то же время может быть и излишняя) норма, когда губернатор имеет возможность объявить выговор, вынести предупреждение главе муниципального образования или главе местной администрации. Подчеркну, это должно касаться только реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Поправки в Конституцию РФ, законопроект закрепили и расширили формы участия органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления. Возникают определенные опасения, что это в свою очередь может снизить самостоятельность местного самоуправления. Надеюсь, что этот пессимистичный сценарий не будет реализован.
— Некоторые эксперты заявили о том, что закон, в случае его принятия, может и вовсе похоронить местное самоуправление в России. Вы подобные опасения разделяете?
— Скажем так, интервенция органов государственной власти в местное самоуправление очевидна, об этом свидетельствуют многие положения законопроекта. В частности, возможность удаления главы муниципального образования в отставку за систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов МСУ. Пока не совсем ясно, сколько раз необходимо зафиксировать такой факт, чтобы отправить главу в отставку. Плюс ко всему, закрепляется участие органов госвласти в назначении должностных лиц местного самоуправления. Это было возможно и раньше, но законопроект расширяет перечень такого участия.
Тем не менее, мы не можем сказать, что законопроект и вовсе "похоронил" местное самоуправление. Институт местного самоуправления еще жив и, я думаю, будет жить дальше, хотя бы на том простом основании, что Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Да, есть четко выраженная тенденция к централизации и единообразию. Это в определенной степени может ухудшить ситуацию в системе местного самоуправления, поэтому к законопроекту нужно подойти очень критично, прислушаться к мнению профильного комитета Госдумы и позиции субъектов РФ, руководителей органов местного самоуправления, общественных формирований. Тем не менее, я все же считаю, что местное самоуправление еще живо, не стоит его так рано хоронить.
